苏丹 - 艾赫巴里通讯社
全球援助为何必须被重新构想
在苏丹卡萨拉的 Gharb Al Matta 国内流离失所者营地，世界粮食计划署最近的一次分发活动为约 13,000 人提供了高粱、红扁豆和食用油等基本物资。这一场景在全球无数危机地区反复上演，凸显了当前人道主义援助的现状——一个承受巨大压力、正处于深刻变革边缘的体系。
在二十世纪初欧洲的毁灭之中，随着资本主义的衰落和自由民主的失败为极端意识形态铺平道路，意大利哲学家安东尼奥·葛兰西（Antonio Gramsci）曾名言：“旧世界正在消亡，新世界正在挣扎着诞生：现在是怪物横行的时代。” 一个世纪后，他的警告仍然具有令人不寒而栗的准确性。我们正生活在一个动荡的地缘政治时代，80 年的全球秩序正在崩溃，但尚未出现明确的替代方案。旨在创造一个更美好、更公平世界的协调一致的国际合作正在消退，取而代之的是交易性的外交政策以及对既定全球规范和原则日益增长的漠视。
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联合国、世界贸易组织和北约等战后多边机构，随着民族国家日益将自身利益置于共同利益之上，正在努力维持其相关性。与此同时，民粹主义、威权主义领导人以及极右翼的崛起正在全球范围内破坏民主。虽然由美国长期领导的自由主义国际秩序，由于深刻的颠覆性力量，不太可能完全恢复，但未来的轨迹仍然不确定。世界正朝着多极化方向漂移，但最终结果被各种不确定因素笼罩。
这段全球动荡时期，对正式的人道主义援助体系而言，已被证明尤其危险和具有破坏性。这个体系，曾被设计为国际主义的一项大胆实验，源于在第二次世界大战后重建社会的冲动。它建立并继续运作的基础是单一而强大的冲动：帮助身处困境者的义务。曾几何时，这主要被视为政治和平与稳定的先决条件，如今，它已演变成更为重要的东西——一个世界大部分地区感知自身及其全球责任的基本视角。
然而，国际援助目前正为生存而战。人道主义援助体系不仅是破产的；它根本上是破碎的。战后的人道主义体系从未是一个单一的实体。它包含了联合国危机响应机构的复杂网络、国际红十字与红新月运动、有影响力的世俗非政府组织（NGO）网络以及宗教使命的机构结构。它的发展与其说是宏大设计的产物，不如说更像是引力——几乎不可避免的惯性和机构重量的积累。
人道主义系统的扩张往往是杂乱无章且不对称的，很大程度上是由参与危机响应的大型国际非政府组织和联合国机构的组织自身利益以及它们对更大市场份额的追求所驱动。尽管如此，在短短的四分之一世纪内，这个有些笨拙的机构已经巩固了其作为全球治理重要支柱的地位。加沙、乌克兰和苏丹持续的人道主义紧急状况，为那些面临冲突加剧的极端脆弱性人群被忽视的全球责任的严重后果提供了严峻的提醒。预计到 2030 年，将有 4.36 亿人居住在受脆弱性、冲突和暴力影响的国家，他们将继续严重依赖救命援助才能生存，甚至缺乏基本的食物、住所和清洁饮用水。
人道主义系统还因越来越多的政府为了政治利益而积极利用和军事化援助而受到阻碍。更令人担忧的问题是：正当各国政府从多边主义后退之际，全球援助体系——长期以来一直需要改革——似乎正在努力，甚至可能不愿，面对其迫切需要的广泛变革。援助体系不仅在外部力量的压力下瓦解，而且还在遭受其自身的内部缺陷。因此，所需要的不是对体系的调整，而是对体系本身的根本性改变。这场清算不能仅仅止于捐助者行为的转变；提供紧急援助和致力于减少贫困的众多国际机构必须首先整理好自己的内部事务。
重新构想一个由盟国于 1945 年设计的，并在后来由美国主导的 1991 年后自由主义秩序重塑的全球援助体系，需要认真对待其历史。援助部门长期以来一直充当全球安全网，现在它正接近其自身的重大重新排序时刻。这发生在一个比以往任何时候都更寒冷、更混乱、更复杂的全球地缘政治背景下。
今天人道主义工作者面临的几乎每一个挑战都有深刻的历史背景。第一个是紧缩。全球援助体系正面临严厉的预算削减——主要来自华盛顿，但也来自其他长期捐助者。这尤其具有挑战性，因为该体系此前已为扩张进行了重组，开发了管理日益增长的资源池所需的工具和操作习惯。其机构知道如何竞争以获得更多资金；它们所不知道，也从未被迫学习的，是如何在资源大大减少的情况下有效运作。
第二个是代表性。该体系一再未能将非西方行为者视为平等伙伴，现在正因其反映出日益狭隘的世界观而受到新兴大国的广泛谴责，尽管它迟滞地试图将全球南方更有意义地纳入其治理结构。
第三是气候。历史上，人道主义者将极端天气事件视为一系列离散的、局部的紧急情况。他们才刚刚开始应对一个这样的世界，在这个世界里，这些事件不是偶发的，而是持续不断的，这需要应对策略的范式转变。
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第四是包容性。新进入者的障碍仍然顽固地很高。例如，侨民社区每年向其原籍国汇款约 7000 亿美元——这几乎是全球官方发展援助总额的三倍——然而，它们在很大程度上仍然被排除在体系的正式结构之外。
第五，也是或许最重要的一点，是权力。几十年来，人道主义界一直大声宣称其致力于将权力下放给其服务对象——确保受援者在确定优先事项和定义目标方面拥有有意义的话语权。这一承诺几乎毫无例外地仍未兑现。
当我们进入国际承诺普遍倒退的时期时，过去投下了长久的阴影。关于主要人道主义组织的影响力和权威的假设正受到普遍质疑。历史的重担总是被敏锐地感受到。打破“改革悖论”——即改革早已到来但前景黯淡——需要深刻理解当今人道主义援助体系为何会演变成抵制系统性变革，并在面临任何重大变革压力时容易破裂。没有这样的洞察力，国际援助就有可能被困在过去，无法前进。历史告诉我们，要改变世界，人道主义者有时必须改变自己。通过回归他们在二战后的根源，他们可以开始重建一个更有效、更公平、更能响应我们这个时代紧迫需求的新全球援助体系。
